Vyvlastňovanie Bratislavy cez development
„V Bratislave mohol nastať významný boom, tieto investície mohli skokovo posunúť hlavné mesto dopredu,“ tak sa na konci roku 2017 pre časopis Trend vyjadril vtedajší podpredseda vlády pre investície, Peter Pellegrini, keď na brífingu zverejnili rozhodnutie spoločnosti J&T a HB Reavis stiahnuť žiadosť o osvedčenie o štatúte významnej investície pre svoje projekty v Bratislave. Stalo sa tak po silnom odpore lokálnych politikov, odborníkov a odborníčok aj ministerstiev poľnohospodárstva a životného prostredia.
Štatút významnej investície, schválený zákonom č. 175 v roku 1999 mal byť určený na „zjednodušenie usporiadania vlastníckych vzťahov, potrebných na prípravu stavieb, ktoré sú významnou investíciou” a bol posledným dodatkom k časti stavebného zákona ustanovujúcej podmienky vyvlastnenia. Primárne vznikol ako súbor zákonov prvej Dzurindovej vlády, ktorá sa usilovala prilákať investorov tým, že uľahčovala vyvlastňovanie pozemkov a urýchlila stavebné konania, najmä pre výstavbu nových priemyselných parkov, či iných projektov zvyšujúcich zamestnanosť.
O necelé dve dekády neskôr usilovali J&T a HB Reavis, najvplyvnejší developeri na Slovensku, o získanie tohto štatútu pre klasické investičné projekty: výstavbu bytov, kancelárií a komerčných priestorov. Po dlhom čase sa tak opäť začalo hovoriť o vyvlastňovaní v kontexte budovania a plánovania mesta, a to priamo v najlukratívnejšej štvrti nového bratislavského „downtownu” (Nivy a zóna Chalupkova), a tiež na protiľahlej strane Dunaja nazývanej Nové Lido.
Okrem preinvestovania miliónov eur a vytvorenia množstva pracovných miest developeri argumentovali tým, že plánujú vybudovať nové dopravné infraštruktúry, čím údajne spĺňajú kritérium verejného záujmu. V prípade J&T to boli nové vetvy električky smerujúce k ich vlastným novým projektom na oboch brehoch Dunaja (Eurovea 2 a Nové Lido) a v prípade HB Reavis rozsiahle záchytné parkovisko prepojené opäť s ich vlastnými projektmi nákupného centra a autobusovej stanice na Nivách prostredníctvom lanovky. Zameraním žiadosti na výstavbu dopravnej infraštruktúry poukázali developeri na oblasť vyvlastňovania, ktorá ako jediná nie je verejnosťou spájaná so znárodňovaním počas socializmu. V skutočnosti však developerom nešlo o získanie pozemkov pod električkovou traťou, či nebodaj lanovkou, ale chceli získať celé územie do vlastníctva.
Vyvlastnenie a verejný záujem
Vlastníctvo územia bytostne určuje, ako môžu architekti a urbanisti realizovať svoje predstavy. Vyvlastnenie ako zákonný nástroj pre vytvorenie „zelenej lúky“ v spleti súkromných záujmov je v architektúre a práve definované od vzniku modernej správnej legislatívy, pritom základné kritérium pre rozhodnutie o vyvlastnení spočíva v tom, či je projekt v súlade s verejným záujmom.
Samotný pojem verejného záujmu je z právneho hľadiska takzvaným neurčitým pojmom, podobne ako „občianske spolunažívanie“, či „prispôsobenie rýchlosti jazdy stavu a povahe vozovky“. Verejný záujem nemá v zákone definovaný explicitný obsah a musí sa posudzovať v konkrétnej situácii, na mieste a v čase. Veľké urbanistické a architektonické plány, pre ktoré je nevyhnutné vyvlastniť pozemky či objekty, by preto mali byť podrobené kritickej verejnej diskusii o tom, či sú prínosom pre konkrétny priestor a spoločnosť. Zároveň prostredníctvom vyvlastňovacej legislatívy sú architekti a urbanisti nútení neustále reflektovať a formulovať kľúčové odpovede na otázky o úžitku ich tvorby pre širokú spoločnosť.
Vycudzenie a verejné blaho dopravy
Napriek vágnosti právneho pojmu „verejný záujem“ existujú paragrafy a vyhlášky uvádzajúce oblasti, ktoré sú posudzované v súlade so širokým záujmom verejnosti. Za prelomové legislatívne opatrenie pre územie dnešného Slovenska možno považovať Krajinský zákonník z roku 1868, ktorý v § 90 článku 55 definuje „vycudzenie (expropriáciu)“ pozemkov. Už tu je uvedené, že základným kritériom pri rozhodovaní o vyvlastnení bol ohľad na „obecné dobro“. Za práce v záujme obecného dobra sa vtedy považovali výhradne stavby dopravnej infraštruktúry, infraštruktúry zaisťujúcej naštartovanie industrializácie Uhorska, a tradične tiež stavby na vojenské účely.
Modernizácia a zlepšenie životných podmienok v mestách, ktoré rezonovali v medzinárodnej diskusii druhej polovice devätnásteho storočia, boli presadzované prostredníctvom novej lekárskej disciplíny verejného zdravotníctva a hygieny. V architektúre a urbanizme boli definované pojmom asanácie, tiež prevzatej z lekárskej vedy, avšak nedostali sa do všeobecnej uhorskej legislatívy. Takzvaný asanačný zákon bol schválený výhradne pre hlavné mesto Budapešť, ktorý podľa vzoru vtedajších európskych metropol umožňoval vyvlastňovať a búrať pozemky a budovy na účely stavby reprezentatívnej metropoly krajiny.
Túžba po veľkorysej prestavbe menších miest sa neobjavovala podobne komplexne ako v hlavnom meste, nielen kvôli rádovo nižším finančným zdrojom, ale aj kvôli neschopnosti legálne zabezpečiť vyvlastnenie. Príkladom môžu byť divoké diskusie o rozšírení bratislavského nábrežia na začiatku dvadsiateho storočia. Napriek lokálnej politickej vôli, podpore štátu a nedávnej regulácii dunajského brehu sa nepodarilo vyvlastniť niekoľko objektov tesne vysunutých k dunajskému nábrežiu a vytvoriť vďaka tomu širšiu cestu a promenádu medzi vodnými kasárňami a Vydricou. Antal Palóczi, autor regulačného plánu, presadzoval rozšírenie nábrežia pre blaho domácich i návštevníkov mesta, ale predovšetkým ako dopravnú nevyhnutnosť. „Ak veríme v budúcnosť Bratislavy, nesmieme nič stavať do cesty doprave popri Dunaji,” takto ho citovali Pressburger Zeitung v decembri roku 1909.
Asanácia pre budovanie úradov hlavného mesta
Priorita dopravnej infraštruktúry vo vyvlastňovacej legislatíve sa nezmenila ani po vzniku medzivojnového Československa. Pribudla však oblasť obytných a verejných budov definovaných v zákone č. 20 z roku 1919, ktorý reagoval na bytovú núdzu po vzniku nového štátu. Nasledovalo úsilie budovať verejné stavby, úrady, inštitúcie a ubytovania pre úradníkov nového štátu. K aplikovaniu legislatívy na veľkolepú metropolizáciu Bratislavy podľa vzoru asanácií v Paríži, Prahe či vo Viedni však nedošlo.
Diskusie o asanácii pre vznik sídla vlády sa rozhoreli predovšetkým v priestore Námestia slobody a lokalite ruiny Bratislavského hradu a Podhradia. Štát inicioval architektonické súťaže na vládnu budovu či štvrť, ktoré mali posvätené odbornými porotami pred verejnosťou legitimizovať obecný záujem na vyvlastnení pozemkov. Veľkolepé plány zo súťaže na budovu Zemského úradu na Námestí slobody z roku 1929 a o necelú dekádu neskôr na budovu Krajinského úradu na hradnom kopci sa však nepretavili do reality. Naopak, v druhom prípade vzbudili aj výrazný odpor odborníkov a verejnosti nielen doma, ale aj za hranicami Československa.
Liberálny demokratický systém medzivojnového Československa nepristúpil k direktívnym opatreniam. Viacero prípadov dlhých súdnych konaní, ktoré nakoniec rozhodli v prospech ochrany súkromných vlastníkov, neumožnilo realizovať veľkolepé plány. Sklamanie urbanistov z politického systému, ktorý nedokázal presadiť idey veľkých mestských prestavieb, vystihujú publicistické komentáre jedného z najvplyvnejších československých teoretikov urbanizmu, Emanuela Hrušku: „Nicméně dovoluje autoritativní vládní forma daleko radikálnější zásahy ve prospěch veřejnosti, nebo aspoň určité části společnosti, než režimy demokratické ve spojení s podnikatelským hospodářstvím; taková demokracie je neschopná rázných akcií ať už ve prospěch té či oné strany, nedochází tedy nikdy k velkorysému, resp. obecnému řešení určité otázky.“
Asanačný zákon pre dôstojnú metropolu a bývanie
Veľká hospodárska kríza v tridsiatych rokoch dvadsiateho storočia aj v Československu rozbehla diskusie o výstavbe sociálneho bývania. Bratislavské realizácie Friedricha Weinwurma ako Unitas či Nová doba materializovali slávne teoretické koncepcie Karla Teigeho o minimálnom byte. Pre architektov a urbanistov však boli malou náplasťou na bytovú krízu. Sľubný legislatívny krok k „ráznym akciám“ bol schválený až po zániku demokracie na našom území a počas existencie autoritárskej vojnovej Slovenskej republiky. Dňa 3. júla roku 1940 sa na sneme Slovenskej republiky schválil zákon č. 177 o vyvlastnení nehnuteľností (práv) na diela verejného záujmu, na ciele stavebného ruchu a o všeobecnom stavebnom družstve. Ten mal mať podľa dobových zdrojov priam „epochálny význam” a sľubovali si od neho hospodársky rast a prebudovanie „hlavného mesta v dôstojnú metropolu Slovenskej republiky,” píše sa v periodiku Slovák v júni roku 1940.
Podľa zákona mali obce vymedziť asanačné územia, na základe ktorých mohli získať štátnu podporu na financovanie vyvlastňovania. Pri určovaní hraníc asanačných území začala zohrávať stále väčšiu úlohu expertíza urbanistov a architektov. V Bratislave boli schválené dve asanačné územia: hrad s Podhradím a Námestie slobody, išlo teda o horúce témy medzivojnových urbanistov od prvých návrhov územných plánov Bratislavy. Počas vojny tu štát zorganizoval veľké medzinárodné súťaže (Univerzitné mesto na Bratislavskom hrade 1942 a Vládna štvrť na Námestí slobody 1943). Ich výsledky však nakoniec pôsobili viac ako propaganda režimu než reálny plán.
Verejnosť mohla pozitívnejšie vnímať úspešné realizácie obytných štvrtí než plány monumentálnych verejných budov. Tie vznikali aj vďaka založeniu Všeobecného stavebného družstva (VSD) uzákoneného v rámci vyvlastňovacieho zákona. Toto družstvo nielenže organizovalo agendu samotného vyvlastňovania, ale fungovalo aj ako projekčná a stavebná organizácia. Internát v Horskom parku, či Ľudová štvrť v okrajových častiach Bratislavy vznikali takpovediac na bezproblémovej zelenej lúke. Asanáciu „židovne“ v Podhradí a jej nahradenie modernou obytnou zástavbou, ktorou sa vystatovali ľudácki politici, ako i úradníci, nakoniec neuskutočnili. Nie však kvôli problémom s vyvlastnením. Naopak, schválená protižidovská legislatíva dovoľovala štátu nakladať s majetkami židov bez zásadných obmedzení. Rovnako ako pri veľkých súťažiach boli plány prestavby centra mesta odložené na dobu po víťazstve vo vojne, ku ktorému našťastie neprišlo.
Bez obmedzení?
„Socialismus zlikvidoval nejobtížnejší problém ve výstavbě měst: pozemkovou spekulaci,“ hlásal v roku 1953 s elánom Emanuel Hruška na konferencii plánovačov na pôde Technickej univerzity v Bratislave. Socialistický režim v Československu dával nádej urbanistom, že budú môcť tvoriť mestá. Ich expertíza sa stala do veľkej miery podkladom povojnovej premeny miest. Problematika vyvlastnenia však nebola vymazaná z legislatívy, vytratila sa z nej len časť o verejnom záujme, pretože ten bol automaticky chápaný ako záujem štátu, keďže vyvlastňovať sa smelo len pre projekty zaradené do štátnych päťročných plánov. Obmedzením tak už nebola spleť rôznych vlastníckych záujmov, ale limity a neflexibilnosť päťročníc.
Až stavebný zákon z roku 1976 vrátil do témy vyvlastnenia pojem verejného záujmu, pričom najpresnejšie zo všetkých predchádzajúcich zákonov špecifikoval konkrétne oblasti výstavby a starostlivosti o krajinu, ktoré spĺňali verejný záujem. Zákon č. 50 z roku 1976 platí dodnes (nedávno schválené nové stavebné zákony budú platiť až od roku 2024), a patrí medzi tie s najväčším počtom novelizácií, keďže ho dopĺňali ešte aj v priebehu socializmu. V roku 1987 doplnili úvodný paragraf časti o vyvlastňovaní odsekom m) o zachovaní a riadnom užívaní kultúrnej pamiatky podľa osobitných predpisov. Tento doplnok bol do zákona uvedený v súvislosti s novým pamiatkovým zákonom. Pravdepodobne reagoval aj na súdobú zvýšenú citlivosť verejnosti na ochranu pamiatok, nakoniec v tom istom roku samizdatovo vydal Slovenský zväz ochrancov prírody a krajiny odbornú analýzu Bratislava nahlas, ktorej veľká časť bola zameraná na opis stavu pamiatok. Uvádzalo sa tu, že „presun majetkoprávnych vzťahov v oblasti historických objektov vyvolal dlhodobé zanedbávanie údržby“. Doplnok do stavebného zákona tak mieril predovšetkým na verejných vlastníkov, ktorí popri masovej výstavbe sídlisk zlyhávali pri starostlivosti o existujúce historické diela a mestské územia. Samotný komentár z Bratislavy nahlas naznačuje vieru, že „súkromník sa lepšie postará než štát“, ktorá sa po revolúcii v roku 1989 stáva mantrou pri presadzovaní rýchlej privatizácie.
Vyvlastniť v prospech čoho?
„Pri veľkých investíciách treba buchnúť po stole a prekričať tých krikľúňov, ktorých je síce málo, ale sú extrémne hluční, a nájsť odvahu pokračovať v týchto investíciách po celej krajine,“ tak sa Peter Pellegrini vyjadril na margo odporcov vydania osvedčenia o štatúte významnej investície.
Sentiment za autoritárskym prístupom sa opäť vracia do verejného priestoru aj v oblasti výstavby a plánovania. Nie je za ním však ľútosť za silným postavením expertov, urbanistov a architektov pri plánovaní mesta, ale prenechanie väčšej slobody investorom, ktorí najlepšie vedia ako využiť ekonomický potenciál mesta. Takéto chápanie rozvoja mesta prostredníctvom voľných developerských rúk ilustruje nielen v úvode spomínaný zákon o osvedčení významnej investície. Žiaľ, „zrýchlenie stavebného konania a zrušenie obštrukcií“ je aj jedným z hlavných cieľov nedávno schválených stavebných zákonov Štefana Holého, aktuálneho nasledovníka Petra Pellegriniho na poste podpredsedu vlády pre investície.
Snaha budovať za každú cenu materializuje teórie politického ekonóma Josepha Schumpetera o kreatívnej deštrukcii, ktorá je podľa neho „esenciálnou súčasťou kapitalizmu“: Tak ako aj v iných oblastiach, aj v architektúre a urbanizme sa kapitalizmus potrebuje realizovať cez cykly deštrukcie a budovania.
Pravdou však je, že často práve tí „krikľúni“, teda angažovaná verejnosť a odborníci, otvárajú v diskusiách otázku vyvlastnenia. V ich ponímaní má však vyvlastnenie zabrániť špekuláciám vlastníkov a uchovať pamiatkovú hodnotu architektúry či kvality a funkcie verejnej infraštruktúry. Tento princíp je v protiklade s prístupmi, ktoré boli uplynulé storočia súčasťou myslenia o legislatíve, ako aj o architektúre a urbanizme.
Na rozdiel od vyvlastnenia, ktoré developeri vidia ako tabula rasa pre rozvoj zameraný na naštartovanie ekonomických rastových kriviek, angažovaná verejnosť sa usiluje predovšetkým o zabezpečenie adekvátnej starostlivosti o už existujúce urbánne štruktúry i architektúru a vo svojej podstate vzdoruje ekonomizujúcemu pohľadu na svet. Ostáva si už len vyjasniť, ktorá z týchto perspektív spĺňa verejný záujem viac.
Autor je historik architektúry
