Zamrzne nám so zmrazeným nájmom aj úsmev na tvárach?
Regulácia nájomného je vo veľkých svetových mestách horúcim politickým trendom. Zohran Mamdani v New Yorku či Die Linke v Berlíne vyhrávajú primárne vďaka frustrácii voličstva s nedostupným bývaním a zmrazovanie nájomného je jednou z hlavných navrhovaných politík. Skúsenosti z Nemecka, Katalánska aj Spojených štátov nám však ukazujú, že ak regulujeme iba časť bytov, zvyšok bytov zdražie.
Popri tom ako fašistická AfD postupne valcuje krajinské voľby v Nemecku, zaplnili stránky slovenských a českých médií alarmistické a relativizujúce komentáre o úspechu ľavicovej Die Linke v berlínskych voľbách. Tie zrovnávali Die Linke s AfD, obe označovali rovnako ako extrémistické, prisudzovali Die Linke proruské sympatie (ktoré v princípe odišli s odchodom Sahry Wagenknechtovej) a podobne.
Tento článok však nie je o vyvracaní teórie podkovy, ale o jednom z hlavných bodov programu, pre ktorý ľudia v Berlíne Die Linke volili: dostupnosť bývania. „Berlin bezahlbar machen“ („Spraviť Berlín dostupným“). Alebo, ako sľuboval vo voľbách Zohran Mamdani, s ktorým berlínska Die Linke konzultovala volebnú stratégiu: „Freeze the rent“ („Zmrazme nájomné“).
Zatiaľ čo regulácia trhového nájomného je na Slovensku v princípe neexistujúci pojem (s výnimkou drobného percenta bytov vo vlastníctve samospráv, ktoré sa riadia cenovou reguláciou ministerstva dopravy), mnohé západné krajiny (vrátane Spojených štátov) cenové regulácie nájomného pre nejakú časť bytov v mestách využívali či využívajú.
Väčšina ekonómov a ekonómiek sa cenových regulácií bojí ako čert kríža. Umelé znižovanie cien „pod prirodzený rovnovážny stav“ trhu vraj vedie k poklesu ponuky (počtu bytov) a nedostatku bývania. Prípadne, ak mesto reguluje len časť bytov, neregulované nájmy budú rásť o to rýchlejšie. Aspoň tak hovorí mikroekonomická teória. Dopyt a ponuka, rovnovážny stav.
Naopak pre voličstvo v mestách, ktoré trpia vysokou nedostupnosťou bývania (akými určite New York aj Berlín sú), je to očividne mobilizujúca téma. Mamdaniho či Die Linke volilo vo veľkej miere predovšetkým mladé voličstvo (väčšinou bez schopnosti kúpiť si vlastné bývanie): vo voľbách v New Yorku narástla volebná účasť mladých do tridsať rokov o tridsať percentuálnych bodov, v Berlíne volila Die Linke takmer polovica mladých. Pre týchto ľudí nie je regulácia nájmu teoretické cvičenie v ekonomickej učebnici, je to otázka prežitia.
Posledné roky priniesli niekoľko kvalitných kvázi experimentálnych prípadov zavedenia regulácie nájomného, z ktorých boli publikované ekonomické štúdie: regulácia nájmov v Nemecku od roku 2015 a dvojročná regulácia nájmov v Katalánsku v rokoch 2020 až 2022. Ukážeme si na nich, že aj otázka regulovaných nájmov, ako to už obvykle býva, je komplikovanejšia, než sa na prvý pohľad zdá.
Zákon, ktorý netreba dodržiavať
V roku 2015 schválil nemecký spolkový parlament zákon, ktorý umožňuje nemeckým samosprávam zmraziť, respektíve regulovať nájomné. Regulácia má formu cenového stropu, ktorý odráža priemer posledných rokov vývoja nájomného. Výnimku však majú byty v novej výstavbe (po roku 2014). Taktiež staršie byty, ktoré prešli významnou rekonštrukciou, môžu prvú nájomnú zmluvu po rekonštrukcii nastaviť aj nad rámec stropu. Takéto regulácie zaviedlo takmer tristo samospráv, vrátane veľkých miest ako Berlín, Hamburg či Brémy.
Štúdia publikovaná v roku 2023 využila tento dvojrýchlostný nájomný trh (regulované a neregulované byty) na preskúmanie toho, čo regulácia naozaj dosiahla. Jednoducho sa dá povedať, že takýto zásah pôsobil ako jednorazová dotácia pre tých, ktorí bývali v regulovaných bytoch. Nájmy v nich klesli, ale do dvoch rokov boli naspäť na tej istej úrovni ako pred reguláciou. A zároveň, nájmy v neregulovaných bytoch rástli rýchlejšie. Po pár rokoch sa trend rastu v oboch skupinách zrovnal. Tento zásah tiež viedol k väčšej miere búrania starých budov. Autorstvo štúdie tvrdí, že regulácia zvýšila hodnotu pozemkov a novej výstavby oproti starým domom (keďže nové byty mali výnimku z regulácie). Nových nájomných bytov sa však viac nestavalo. Ako by vlastníci starých bytov povedali: „ak mám na tomto byte zarobiť menej ako v minulosti, radšej nech v ňom nebýva nikto“.
To všetko znie ako potvrdenie klasickej ekonomickej teórie. Ak regulujeme iba časť bytov, ostatné budú drahšie. Má to však dôležité „ale“. Táto štúdia, rovnako ako aj ďalšia z roku 2022, ktorá tiež skúma nemeckú reguláciu nájmov, zdôrazňuje jednu kľúčovú slabinu nemeckej regulácie: chýbajúce vymáhanie pravidiel. Nemecká regulácia nájmov bola predmetom občianskeho práva, nájomcom preto nehrozili žiadne pokuty ani iné sankcie. Jedinou ochranou prenajímajúcich boli súdy – ak ste mali pocit, že majiteľ/ka vášho bytu vám zvýšil/a nájomné viac ako dovoľuje regulácia, mohli ste sa ísť súdiť. Ak by ste uspeli, získali by ste naspäť len rozdiel oproti nájomnému stropu.
Niet divu, že nevymáhaná regulácia poriadne nefunguje. Je to ako zaviesť parkovaciu politiku a neukladať pokuty za parkovanie. Znížiť maximálnu povolenú rýchlosť a potom ju nemerať. Tí, čo byty vlastnia, nemajú žiadnu vnútornú motiváciu dobrovoľne si ukrojiť zo zisku.
Radšej plošne ako selektívne
Katalánska vláda v roku 2020 schválila plošnú reguláciu nájomného vo všetkých samosprávach s „napätým“ trhom s bývaním. Na rozdiel od nemeckého modelu, katalánska regulácia sa týkala všetkých bytov v danej municipalite. A čo je dôležitejšie, regulácia bola oveľa prísnejšie vymáhaná. Prenajímatelia bytov museli v inzerátoch aj zmluvách uvádzať strop nájomného, pod hrozbou pokuty až do výšky deväťdesiattisíc eur. Bremeno ochrany prenajímajúcich a vymáhania pokút tak bolo na vláde, nie na individuálnych súdnych procesoch.
Štúdia z roku 2023 opisuje dôsledky tohto krátkeho experimentu – krátkeho preto, lebo v roku 2022 španielsky ústavný súd rozhodol o protiústavnosti tohto zákona a reguláciu zrušil. Ekonómom a ekonómkam to však paradoxne poskytlo výborné kvázi experimentálne podmienky. Výsledky sú v niečom podobné ako v Nemecku: regulovaným bytom prudko kleslo nájomné. Aj následný vývoj výšky nájomného po spustení regulácie v mestách bez a s reguláciou bol podobný. Nájomné v katalánskych neregulovaných mestách ale na rozdiel od nemeckej skúsenosti nenarástlo a počet bytov v ponuke sa nezmenil (byty sa neprestali prenajímať). A keď ústavný súd regulácie zrušil, nájmy vyskočili naspäť na úroveň pred zásahom vlády.
Katalánsky príklad teda na pohľad vyvracia základné pravidlá dopytu a ponuky: byty z trhu nezmizli a neregulované byty nezdraželi. Veľkým rozdielom oproti Nemecku je práve plošná regulácia. Keď sú nájmy regulované v celom meste, trh sa bude správať úplne ináč. Byty nie sú rožky – byt v Barcelone sa nedá jednoducho nahradiť bytom v mestečku Arbúcies, vzdialenom od metropoly viac než osemdesiat kilometrov bez priameho železničného spojenia.
Kto stavia, kto býva a kto čaká?
Plošnú reguláciu nájomného volá akademická literatúra reguláciou „prvej generácie“, zatiaľ čo nemecký selektívny prístup predstavuje „druhú generáciu“. Teória predpovedá, že pri prvej generácii síce nájom klesne, ale bytov nebude dosť pre všetkých, ktorí by za takú cenu chceli bývať. Pri druhej generácii naopak predpokladá síce menší pokles počtu bytov, ale vyššie ceny pre všetkých, ktorí nebývajú v regulovaných bytoch. Nemecký príklad na prvý pohľad druhú teóriu potvrdzuje, katalánska skúsenosť skôr nie (hoci musíme uznať, že išlo o krátke časové obdobie).
Uznajme aj to, že by plošná regulácia v dlhodobom horizonte znížila počet bytov, ktoré sa teoreticky postavia (prieskum mnohých miest v Amerike, ktoré regulujú nájomné, ukazuje, že regulácia v priemere znižuje počet bytov v ponuke asi o desať percent). Bytov však ani dnes nie je „dosť“ – najmä pre tých, ktorí na trhové ceny nedokážu svojimi príjmami dosiahnuť. Dnes o tom, kto, kde a kedy bude bývať, rozhoduje schopnosť si bývanie dovoliť.
„Rozdeľovať“ byty ľuďom sa pritom dá aj inak: morálni filozofovia a filozofky napríklad rozvinuli etiku čakania v rade. Rad rozdeľuje ľudí nie na základe ich schopností, bohatstva či konexií, ale iba na základe času: každá nová čakateľka sa zaradí na koniec a musí počkať, kým na ňu príde rad. Popularizátor tejto etiky, filozof Michael Sandel, ktorý o nej píše v knihe What Money Can’t Buy, zároveň vo svojej novšej knihe The Tyranny of Merit opisuje ešte ďalší nástroj – tentoraz v kontexte výberu študentstva do elitných univerzít. Lotéria. Tá priznáva to, že aj na pohľad objektívne kritériá pre výber uchádzačov a uchádzačiek na najlepšie univerzity sveta sú koniec koncov otázkou šťastia a náhody.
Rady aj lotérie sú, prirodzene, rovnostárske, miesto v rade či lepšia šanca uspieť v lotérii sa predsa nedá kúpiť. Rozdeľovať bývanie v bytoch inak ako na základe schopnosti platiť, je však výrazne obmedzené ich vlastníctvom: samosprávy či štát nedokážu prideľovať ľudí do súkromne vlastnených bytov. Preto je ich verejné vlastníctvo v debate o bývaní také kľúčové. Ako sme už povedali, byt nie je rožok – jednak byt v jednej časti mesta je nezameniteľný s tým v inej časti mesta, ale rovnako aj byt postavený súkromným developerom, sa bude „správať“ inak ako ten, čo bol postavený verejnou správou. Aj preto väčšina štúdií o regulácii nájomného, predovšetkým v Spojených štátoch, potvrdzuje, že tá spôsobuje pokles počtu bytov: sú to súkromne vlastnené byty, ktorých majitelia a majiteľky stále maximalizujú zisk, hoci im regulátor stropuje ceny.
Boli to „otcovia“ klasickej ekonómie, ako Adam Smith či David Ricardo, ktorí boli extrémne kritickí voči majiteľom pôdy („zemepánom“, „landlords“). Považovali ich za neproduktívnu vrstvu spoločnosti, ktorá vyberaním nájomného len nadmerne zaťažuje pracujúcu aj podnikajúcu triedu. Adam Smith o nich v Bohatstve národov hovoril, že „radi žnú tam, kde nikdy nesiali“ a „ich príjem ich nestojí žiadnu prácu a žiadne starosti, prichádza akoby sám od seba“. David Ricardo, ktorého teórie komparatívnej výhody sa často zneužívajú na ospravedlňovanie neriadenej globalizácie a „voľného“ trhu, napísal: „Záujem vlastníka pôdy je vždy v rozpore so záujmom každej inej triedy v spoločnosti. Nikdy tak neprosperuje, ako keď je jedlo vzácne a drahé.“
Aj pre klasických ekonómov (ktorých naozaj nemôžeme podozrievať zo skrytého marxizmu, keďže písali desiatky rokov pred Marxom) bolo monopolné, respektíve súkromné vlastníctvo pôdy a vyťažovanie nájomného problémom – aj v kontexte trhovej ekonomiky. Regulácia nájomného je preto tá menej zaujímavá časť volebného programu Die Linke v Berlíne. Tou výraznejšou je zámer vyvlastniť nájomné byty vo vlastníctve veľkých komerčných investorov. Tým sa snažia odstrániť trhové pravidlá a financializáciu z oblasti bývania, čo vo výsledku zvýši možnosti dostupného bývania viac než regulácia nájomného.
Plošne ospevovaná Viedeň nevedie v rebríčkoch kvality života a dostupnosti bývania vďaka cenovej regulácii nájomného, ale primárne vďaka bezkonkurenčne najvyššiemu podielu bytov, ktoré sú vo vlastníctve mesta alebo iných neziskových skupín a projektov. Základy tohto úspechu boli položené už v medzivojnovom období „červenej Viedne“: socialistické vedenie v tom čase postavilo desiatky tisíc nových mestských bytov, čo financovalo primárne vysokými daňami na luxusné tovary a súkromné, komerčné bývanie. Tieto politiky boli doplnené aj reguláciou nájomného a ochranou bývajúcich, ale kľúčom bola masívna výstavba a vysoké progresívne dane.
Keď teda chceme dosiahnuť skutočne dostupné bývanie aj v slovenských mestách, s čistou reguláciou nájomného sa nám to nepodarí. Aj s mainstreamovou ekonómiou sa zhodneme, že treba „stavať, stavať, stavať“. Akurát nie je jedno, kto stavia. Ak sa naozaj chceme inšpirovať Viedňou, výrazne zvýšme dane z nehnuteľností, predovšetkým na byty, v ktorých ich vlastník nebýva. Ideálne spolu s ďalšími daňami na luxusnú spotrebu (ktorá má teda ešte aj nepropročný efekt na znečistenie a klimatickú krízu) či majetok. A umožnime mestám stavať byty vo veľkom. Potom môžeme regulovať aj nájomné.
Text vznikol s podporou Friedrich Ebert Stiftung, zastúpenie v Slovenskej republike