Pojem verejnoprávnosť sa nám prirodzene v slovenčine spája hlavne s fungovaním štátom vlastnených, no formálne nezávisle spravovaných médií. V realite sú verejnoprávnymi spoločnosťami aj iné inštitúcie a spoločnosti, ktoré sú síce vlastnené štátom a operujú vo verejnom záujme, no fungujú v rámci pravidiel širšej zmiešanej trhovej ekonomiky. Snahou tohto textu je ukázať, že verejnoprávne inštitúcie či spoločnosti vlastnené štátom nemusia byť vždy zle spravované či neefektívne. Práve naopak, často ťahajú ekonomiku a spoločnosť vpred.
Keď sa povie slovo verejnoprávna inštitúcia, prirodzene prvé, čo človeku napadne, sú štátom vlastnené alebo financované médiá operujúce vo verejnom záujme. Vďaka verejným, teda spoločným zdrojom tieto médiá podporujú vysielanie, ktoré tie privátne urobiť nevedia. Napríklad financovať menej ziskové projekty, dávať priestor menšinám či projektom, ktorých význam sa z čisto komerčného pohľadu nejaví ako jednoznačný.
No táto definícia nesedí len na médiá. Britská BBC, etalón verejnoprávnej žurnalistiky, je formálne klasifikovaná ako statutory corporation, teda verejná korporácia, fungujúca na základe štátneho (kráľovského) štatútu. Tento termín má ešte imperiálne korene a na rovnakom právnom princípe fungujú v bývalých britských kolóniách aj pošty, podniky verejnej dopravy či dokonca najväčší distribútori vajíčok v Austrálii.
Historická neodvrátiteľnosť súkromného vlastníctva dôležitých firiem je nezmysel
Jedným z vedľajších efektov nikdy sa nekončiacej epopeje Brexitu je návrat myšlienok, ktoré by sa pred niekoľkými rokmi či desaťročiami považovali za okrajové, do hlavného prúdu politického a ekonomického diskurzu v Británii. To, čo by sa v ére Blair-Brownovho centrizmu považovalo za nemožné, nepresaditeľné či neuskutočniteľné, je dnes vyhlasovan čelnými predstaviteľmi opozície a seriózne analyzované aj v konzervatívnejších novinách.
Financial Times uverejnili začiatkom septembra vo svojej víkendovej edícii rozhovor s Johnom McDonellom, britským tieňovým ministrom financií a blízkym kolegom lídra Labouristickej strany Jeremyho Corbyna. Corbyn a McDonnell plánujú v prípade úspechu vo voľbách veľa radikálnych zmien vo fungovaní britskej ekonomiky. Nejde však len o „tradičnejšie témy“ labouristov z posledných rokov – napríklad limitovanie odmien vrcholových manažérov, zvyšovanie daní pre najvyššie príjmové skupiny či lepšie podmienky pre zamestnancov. Hovoria tiež o veľkom pláne znárodňovania niektorých podnikov, hlavne tých vo verejných službách a o ich budúcom spravovaní vo verejnom záujme.
Pritom desaťročia sa zdalo, že globálnej ekonomike pod vedením multilaterálnych finančných inštitúcií dominoval takzvaný Washingtonský konsenzus, teda predpísaný set pravidiel, ktoré mali zabezpečiť prosperitu. Išlo napríklad o znižovanie taríf – daní za dovoz, znižovanie rozpočtových deficitov, no tiež do veľkej miery o privatizáciu. Verejné vlastníctvo bolo stigmatizované ako neefektívne a v rozvojových aj v rozvinutých krajinách sa pod vedením Svetovej banky či Medzinárodného menového fondu podporovalo prenášanie verejných firiem do súkromného vlastníctva, ktoré malo byť lepšie pre firmy aj pre verejnosť.
Britániou prebehla v osemdesiatych rokoch vlna privatizácií za vlády Margaret Thatcherovej, ktorej chytľavým výrokom často dominovala skôr ideológia a emócia než reálne ekonomické dáta. Ako to často býva v dejinách, úspech jej reforiem z pohľadu nárastu prosperity bol do veľkej miery spôsobený okolnosťami v globálnej ekonomike, čo však nebráni velebeniu liberalizácie ekonomiky a odstraňovania verejného vlastníctva. Podobným príbehom je slovenská privatizácia a Miklošove reformy. Privatizácia sa prezentuje ako neodvrátiteľný prechod zle spravovaných firiem do lepších rúk, ako súčasť vývoja chápania dobrého spravovania ekonomiky.
Pritom historicky je tento prechod všetko, len nie neodvrátiteľný. Po druhej svetovej vojne prešla Británia sériou znárodňovaní a to nielen za prvej vlády Clementa Attleeho, ktorá hneď po druhej svetovej vojne vybudovala britský sociálny štát. Firmy sa neznárodňovali len preto, že by to ideologicky vyhovovalo sociálnodemokratickým vládam – oni reálne nefungovali dobre a nedokázali adresovať problémy povojnovej ekonomiky. Neskôr sa kvôli poklesu priemyselnej produkcie naprieč Britániou znárodnili, a to dokonca aj počas vlády konzervatívneho premiéra Edwarda Heatha, aj iné a známejšie súkromné firmy, ktoré mali problémy. V roku 1971 napríklad Rolls Royce.
Thatcherovej výroky o škodlivosti verejného vlastníctva sa nikdy netýkali BBC, pretože slobodný prístup k informáciám je v akejkoľvek forme demokracie vždy považovaný za dôležitý. Udalosti okolo voľby šéfa RTVS na Slovensku sú len ďalším dôkazom. Dokonca aj v takej extrémne (teda minimálne na prvý pohľad) privatizovanej krajine ako Spojené štáty federálny rozpočet financuje verejné vysielanie.
Verejnoprávnosť teda existuje aj mimo médií a privatizácia nie je konečným cieľom, ku ktorému sa treba dopracovať. Čo však vyčítajú kritici verejného vlastníctva takýmto spoločnostiam? Najlepšie argumenty za verejnoprávne vlastníctvo nielen v médiách poskytli ekonómovia Ha-Joon Chang a Marianna Mazzucato.
Tri (klamlivé) problémy verejnoprávnych spoločností
Základné tri argumenty proti verejnému vlastníctvu z pohľadu liberálnej alebo neoliberálnej ekonómie sú zjednodušene tieto: náročné kontrolovanie fungovania vlastníkmi (principal-agent problem), problém čierneho pasažiera (free rider problem) a príliš slabé ohraničenie rozpočtu (soft budget constraint).
Nech sú vlastníci veľkých firiem akíkoľvek, vždy budú mať problém spravovať firmu sami. Môže ísť o štandardných akcionárov verejne obchodovateľných spoločností, no v prípade verejnoprávnych spoločností hoci aj o občanov štátu. Tí si preto na spravovanie verejnoprávnej inštitúcie najmú profesionálnych manažérov, pri ktorých sa napokon objavuje problematická otázka rovnováhy medzi výkonom, ich ohodnotením a verejnou kontrolou. Tento problém interakcií medzi vlastníkom (principal) a agentom spravujúcim spoločnosť, je jedným z kľúčových argumentov proti verejnoprávnemu vlastneniu spoločností.
Problém čierneho pasažiera je tiež problémom kontroly – pri verejnoprávnom vlastníctve si vlastníci, teda občania, len s ťažkosťami nájdu čas na kontrolu verejnoprávnych inštitúcií. Stávajú sa teda takpovediac čiernymi pasažiermi, keďže využívajú výhody, no neplatia za ne svojím časom a záujmom, i keď niektorí by mohli.
A na záver – problém príliš slabého ohraničenia rozpočtu (soft budget constraint) vzniká v prípade, že sa verejnoprávna inštitúcia dostane do problémov a štát ju musí zachraňovať. Manažment nutne nečelí výzve udržať verejnoprávnu spoločnosť v dobrých číslach, keďže vie, že ju štát zachráni, čím vzniká „morálny hazard“, teda relatívne ľahostajné správanie v prípade poistky. Stačí si spomenúť na slovenský príklad dofinancovania štátnej poisťovne a nemocníc.
Ak sa vám tieto tri problémy zdajú nelogické a ak máte pocit, že určite neplatia len pre verejnoprávne spoločnosti, máte pravdu. Ani akcionári Apple, Microsoftu či Google nemôžu kontrolovať na každodennej báze manažment spoločnosti, ktorej akcie vlastnia. A koľko súkromných bánk či automobilových spoločností bolo napríklad „zachránených“ po finančnej kríze v roku 2008? Morálny hazard existuje aj v prípade iných veľkých spoločností, ktoré vôbec nemusia byť vlastnené štátom.
Rozhodnutie byť proti verejnoprávnosti má teda ideologický charakter. Dejiny našej republiky dobre ilustrujú, ako perspektívna vie byť privatizácia pre isté formy elít, ktoré na nej dokážu dobre zarobiť i napriek rovnakému alebo i horšiemu levelu spravovania predtým verejného majetku.
Krajina, ktorá nemá dostatočné pravidlá a efektívne inštitúcie, ktoré by limitovali štátnych manažérov a štátne spoločnosti, bude mať len s veľkými ťažkosťami dostatočne efektívne inštitúcie na kontrolu súkromných spoločností.
Ako teda fungujú dobre spravované verejnoprávne inštitúcie?
Vo východnej Ázii bývajú často verejnoprávne spoločnosti alebo spoločnosti, ktoré vznikli ako verejnoprávne v role tých, ktoré udávajú tón. Singapore Airlines, jedna z mála leteckých spoločností, ktorá nikdy nevyrobila stratu, je väčšinovo vlastnená štátom. Taiwanské verejnoprávne spoločnosti sú prítomné aj v takých oblastiach ako sú polovodiče, kde bol Taiwan dlhodobo jedným zo svetových lídrov. Podobne to je aj v iných krajinách, kde firmy považované za ekonomicky kľúčové vznikli vo verejnom záujme.
Štátom vlastnené spoločnosti nemusia byť zle spravované. Ich úspech závisí, podobne ako pri mnohých iných oblastiach spravovania vecí verejných, na dobre nastavených inštitúciách (teda formálnych a neformálnych pravidlách správania a limitoch konania) a dobrom manažmente talentu.
Dokonca aj u najväčšieho súkromného zamestnávateľa na Slovensku – Volkswagen – je najväčším spoluvlastníkom s takmer sedemnástimi percentami akcií štát. Ibaže nie ten náš, ale nemecká spolková krajina Dolné Sasko. Rozhodnutia Dolného Saska – napríklad počas prideľovania najnovších technológií jednotlivým závodom naprieč Európou, ako to bolo počas tejto jari – sú bezpochyby motivované aj podporou verejného záujmu v domácej krajine. Prečo sa tomuto brániť?
Marianna Mazzucato vo svojej známej knihe Podnikateľský štát dokázala, že cez verejné investície vládnych verejnoprávnych agentúr sa americká vláda spolupodieľala na vytvorení kľúčových inovácií, ktoré napríklad dnes viedli k výrobe iPhonu. Ako pri mnohých iných oblastiach ekonomiky, idealizovanie si voľného trhu je nelogické a nesprávne.
Jednou z hlavných výhod verejnoprávnosti pri akýchkoľvek spoločnostiach, podobne ako pri verejnoprávnom vysielaní, je izolovanosť od krátkodobých tlakov na úkor trvalejšej hodnoty. Kým v televízii to môže znamenať kvalitnejšie a menej komerčné vysielanie, v prípade verejnoprávnych spoločností to môže mať formu takzvaných „výstrelov na mesiac“ (moonshots), teda investícií, ktoré sa zdajú byť príliš dlhodobé či neuskutočniteľné, aby do nich investoval súkromný sektor s omnoho krátkodobejším záujmom.
Na Slovensku potrebujeme viac verejnoprávnosti
Jednou z tém tohto leta bola bezpochyby aj diskusia o minimálnej a priemernej mzde, ktorá sa napokon zavŕšila argumentom, že máme jednoducho príliš nízku produktivitu práce a teda si zaslúžime nižšie platy. Nízke platy však znamenajú výhodnosť pre lacnú výrobu a tá sa vylučuje so zvyšovaním produktivity. Ako sa z tohto začarovaného kruhu dostať?
Niekto by sa spoliehal len na vzdelávanie a odbúravanie bariér pre „podnikateľského ducha“, no ako ukazuje globálna realita, tento prístup je prinajmenšom naivný. Na Slovensku si potrebujeme uvedomiť, čo reálne znamená verejnoprávnosť aj mimo médií a dostať sa z umelých mentálnych väzení ekonomickej ideológie, ktorá pod vplyvom ekonomických záujmov limituje potenciál našej krajiny a ekonomiky.
Verejnoprávne inštitúcie ekonomického charakteru môžu mať na Slovensku väčší potenciál než sme si doteraz mysleli. Na to je však potrebná zmena paradigmy, ktorá už desaťročia dominuje premýšľaniu o interakciách verejného so súkromným v rámci ekonomiky.
No písať o tom v krajine, v ktorej vlaky či cesty pripomínajú infraštruktúru krajín tretieho sveta, sa môže zdať naivné a idealistické. Spoliehať sa len na dobré regulovanie však môže byť ešte naivnejšie. Stačí sa pre porovnanie pozrieť na úrovne výberu DPH u nás a v okolitých krajinách, či na regulácie kvality iných odvetví. Niekedy je jednoduchšie veci spoluvlastniť a priamo ovplyvňovať priebeh dôležitých procesov, než sa spoliehať na „magickú neviditeľnú ruku trhu”, ktorá nám cez „ideálne prostredie” prinesie prosperitu.
Úspech či neúspech verejnoprávnych organizácií závisí (ako mnoho iného) na inštitúciách a tie sa nedajú zmeniť cez noc. Vnímanie verejnoprávnosti a verejného záujmu v ekonomike musíme dlhodobo utvárať a to najmä odbúravaním klamlivých mýtov. Pravá verejnoprávnosť funguje vďaka uvedomeniu si spoluvlastníctva.
Potrebujeme konečne konať vo verejnom záujme.
Autor študuje technologickú politiku v Cambridge
