„Summit budúcnosti” ukáže, v akej kondícii je svetová diplomacia
Bezpečnostnú radu Organizácie spojených národov (OSN) paralyzovali vojna na Ukrajine i v Gaze, diplomati sa však naďalej snažia o dohody, ktoré by mali zásadný dopad na medzinárodné vzťahy. António Guterres, generálny tajomník OSN a iniciátor summitu, môže očakávať dva odlišné scenáre: buď nastane diplomatický kolaps, alebo svetoví lídri začnú opäť spolupracovať.
Veľvyslanci a diplomati OSN sa zhodnú prinajmenšom v dvoch veciach. Prvou je potreba hlbokých reforiem, ktoré by organizácii umožnili čeliť globálnym výzvam – od klimatických zmien až po regulovanie umelej inteligencie (AI). Druhou je vedomie, že v situácii intenzívneho politického napätia sa bude zhoda na akýchkoľvek reformách hľadať veľmi ťažko. New York sa pripravuje na summit lídrov z celej planéty, ktorí sa budú snažiť napraviť zlyhania medzinárodného systému. Pravdepodobné je však aj to, že namiesto konsenzu, rokovania ešte viac vyostria pretrvávajúce konflikty.
Summit budúcnosti je Guterresovým dieťaťom. Bývalý portugalský premiér by chcel vniesť čerstvý vietor do organizácie, ktorú vedie, nakoľko si sám uvedomuje jej neefektívnosť a zaostávanie za vývojom vedy a globálnej ekonomiky. Gutteres prejavuje živý záujem o budúcnosť ľudstva a je presvedčený, že OSN musí nielen reagovať na aktuálne krízy, ale aj aktívne prispieť k tomu, aby bola naša planéta obývateľnou aj pre budúce generácie.
Svoju víziu predstavil už v roku 2021 v dokumente Naša spoločná agenda.1«Notre programme commun. Rapport du secrétaire général » (PDF), Organisation des Nations unies, 2021. Gutteres vtedy dúfal, že pandémia COVID-19 presvedčí svetových lídrov o potrebe užšej spolupráce a solidarity. Text vymedzoval oblasti, kde je potrebné zaviesť medzinárodné regulácie, ako zdravotníctvo, umelá inteligencia či prieskum vesmíru. Vyzýva na zorganizovanie medzinárodného summitu, ktorý by sa týmto problémom venoval a ktorého cieľom by bolo „vytvorenie globálneho konsenzu o tom, ako bude naša budúcnosť vyzerat a ako k tomu môžeme prispieť už dnes”.
Ak si Gutteres myslel, že pandémia otvorí svetovým lídrom oči, udalosti, ktoré nasledovali, museli jeho očakávania utlmiť. Ruská invázia na Ukrajinu vyvolala v Bezpečnostnej rade a vo Valnom zhromaždení OSN nekonečné spory.2Pozri Anne-Cécile Robert, «Les Nations unies en panne de réforme », Manière de voir, n°192, « Géopolitique. Un monde sur le pied de guerre », december 2023 – január 2024. „Multilaterálny systém je pod najväčším tlakom od vzniku Organizácie spojených národov,” varoval generálny tajomník 23. apríla 2023.
Útok Hamasu zo 7. októbra a následná totálna vojna Izraela v Gaze ešte viac prehĺbili nezhody medzi západnými krajinami a zvyškom sveta. Koncom minulého roka sa arabskí diplomati pohoršovali, ako môže OSN organizovať „summit budúcnosti”, keď na palestínske deti padajú bomby.
Politická daň za sankcie
Svetoví diplomati boli príliš pohltení prebiehajúcimi geopolitickými krízami (zrejme najväčšími po roku 1945), aby venovali skutočný záujem Gutteresovým víziám. Napriek tomu v prípravách na summit pokračovali. Nemecko a Namíbia sa zhostili nevďačnej úlohy, a to tieto prípravy uľahčiť. V januári 2024 obe krajiny dokončili prvý návrh spoločného paktu, o ktorom sa má rokovať v septembri. Aj keď je text napísaný v žargóne typickom pre dokumenty OSN, obsahuje aj nové výzvy z Našej spoločnej agendy, napríklad dôraz na vedeckú a technologickú spoluprácu v záujme budúcich generácií. Členovia Summitu budúcnosti sa však chcú okrem Guterresových vízií venovať aj iným problémom. V polovici mája preto Nemecko a Namíbia vypracovali novú verziu podkladov na rokovanie,3« Pacte pour l’avenir – Première révision » (PDF), Organisation des Nations Unies, 14. máj 2024. ktorá obsahuje aj niektoré najpálčivejšie témy dneška. Mnohé štáty totiž nemajú veľký záujem o riešenie dlhodobých cieľov generálneho tajomníka v čase, keď musia čeliť oveľa akútnejším ekonomickým či bezpečnostným rizikám.
Rozvojové krajiny Juhu sa zaujímajú najmä o otázku medzinárodného ekonomického systému. Približne sedemdesiat štátov (viac ako tretina členov OSN) trápi extrémne vysoké zadĺženie. Mnohé krajiny sa dostali do platobnej neschopnosti kvôli dôsledkom pandémie, ruskej vojny na Ukrajine a katastrofám súvisiacim s globálnym otepľovaním. Ich diplomatickí zástupcovia sa na stretnutí v New Yorku budú zaujímať najmä o to, či sa Spojené štáty, Európa a ďalšie bohaté krajiny dohodnú na reforme úverovej politiky Medzinárodného menového fondu (MMF) a Svetovej banky a zbavia tak ich krajiny finančného bremena. Zároveň vyzývajú na zmenu rozdeľovania právomocí v týchto globálnych inštitúciách – v prospech väčšieho hlasu pre chudobné štáty. Washington však trvá na tom, aby „brettonwoodske inštitúcie” (Svetová banka a MMF) ostali jedinými subjektmi s rozhodovacou právomocou pri určovaní úverových podmienok (bez možnosti zásahu zo strany OSN), avšak aj západní diplomati už dnes pripúšťajú, že bez zmien vo finančnom systéme neprejde ani pripravovaný pakt OSN.
Vyjednávanie bude o to náročnejšie, že chudobné krajiny sú samy rozdelené. Tie s najhoršou ekonomickou situáciou očakávajú rýchle kroky a uspokojenie okamžitých potrieb. Ďašie štáty, ktoré sú nastavené nepriateľsky voči Západu a koordinujú svoje kroky s Ruskom alebo Čínou, zas budú chcieť otvoriť otázku globálnych ekonomických škôd spôsobených jednostrannými sankciami USA a EÚ. Do „tvrdej línie” tohto tábora patria aj krajiny ako Nikaragua a Sýria, ktorým sa už v minulosti podarilo zablokovať alebo zdržať rokovania OSN o cieľoch udržateľného rozvoja. Nedá sa vylúčiť, že urobia to isté aj pri hlasovaní o plánovanom pakte, aj keď tým riskujú konflikt s krajinami, ktoré sú dohode naklonené.
Ani prípadný kompromis v ekonomických otázkach ešte nezaručuje, že diplomati nájdu spoločnú reč pri otázkach mieru a bezpečnosti. Mnohé krajiny vnímajú nečinnosť Bezpečnostnej rady po invázii na Ukrajine a v Gaze, ako aj po ruskej hrozbe použitia jadrových zbraní ako dôkaz toho, že sa medzinárodná bezpečnostná architektúra rozpadá. Niektoré regionálne mocnosti, ako Brazília alebo India, dúfajú, že sa na summite opätovne prerokuje ich požiadavka na trvalé miesto v Bezpečnostnej rade. Signatári Zmluvy o nešírení jadrových zbraní (NPT – Non-Proliferation Treaty) prijatej Valným zhromaždením v roku 2017 zas v summite vidia príležitosť oživenia procesu odzbrojovania. Ten sa v súčasnosti nachádza na mŕtvom bode.
Vyhliadky na pokrok preto nie sú ružové. Rakúsko a Kuvajt ohlásili samostatné kolo diskusií o reforme Bezpečnostnej rady. O tejto reforme napokon hovoria aj Spojené štáty, Francúzsko či Spojené kráľovstvo. Iné krajiny zas budú chcieť reformu zmariť. Príkladom je Čina, ktorá chce zabrániť tomu, aby India či Japonsko získali miesto stálych členov. Uchádzači možno dostanú prísľub, že sa rokovania odložia na neskôr, avšak je len malá šanca, že Washington, Peking alebo Moskva nevyužijú právo veta. Pokiaľ ide o jadrové zbrane, Rusko už avizovalo, že na summite nepodporí žiadnu iniciatívu ohľadom kontroly zbrojenia či odzbrojovania, podobne ako aj ďalšie jadrové veľmoci.
Pokiaľ summit dosiahne nejaké podstatné zmeny v bezpečnostnej agende, pôjde pravdepodobne o úlohu OSN pri zabezpečovaní mieru. Viacerí diplomati v New Yorku si myslia, že vysielať do nestabilných krajín „modré helmy” (mierové jednotky OSN) už nie je vhodné, najmä v prípade, keď mierové rokovania zlyhávajú. Rozhodnutie Bamaka ukončiť v júni 2023 činnosť Multidimenzionálnej integrovanej stabilizačnej misie v Mali (MINUSMA) im dáva za pravdu. Predbežný návrh paktu obsahuje medzivládne preskúmanie silných a slabých stránok vojenských operácií OSN. Rovnako obsahuje návrh na posilnenie Komisie pre budovanie mieru – orgánu vytvoreného Bezpečnostnou radou na riešenie hrozieb bez použitia vojenských prostriedkov alebo sankcií.
Spomenuté návrhy sú určite dôležité, ale oproti vizionárskym plánom Guterresa je to iba slabý odvar. Viacerí oficiálni predstavitelia OSN nám potvrdili, že generálny tajomník by bol nerád, keby sa diskusie na summite obmedzili iba na problematiku mieru. Voči významu modrých heliem je však aj on sám skeptický. Vzhľadom na narastajúce pochybnosti ohľadom mierovej a bezpečnostnej úlohy OSN tieto otázky naozaj nie sú nepodstatné.
Niektoré Guterresove vízie však predsalen vzbudili záujem. Pozitívny ohlas mali napríklad návrhy opatrení v odvetví umelej inteligencie, aj keď návrh na vytvorenie medzinárodnej regulačnej agentúry naráža na odpor technologických mocností (predovšetkým USA a Číny), ktoré nechcú zájsť tak ďaleko. Bidenova administratíva však v marci 2024 jednomyseľne prijala rezolúciu o význame AI ako hnacej sily ekonomického rozvoja. Prvý medzinárodný text k téme umelej inteligencie, ktorý predseda Valného zhromaždenia Dennis Francis označil za historický, by mohol podnietiť aj ďalšie iniciatívy – najmä z Pekingu. Aj keď Summit budúcnosti neprinesie záväzné rozhodnutia o regulácii nových technológií, môže prispieť k tomu, aby sa začala medzinárodná diskusia.
Bude možné vyjednávať bez konfliktov?
Mnohí diplomati by chceli, aby summit prebehol bez väčších konfliktov. Po dvoch rokoch vyčerpávajúcich debát o Ukrajine a mesiacoch sporov o Gazu sa viacerí veľvyslanci obávajú, že reputácia OSN ostane natrvalo zdiskreditovaná. Diplomati naprieč celým svetom priznávajú, že ich vysielajúce krajiny vnímajú doma organizáciu so stále väčším skepticizmom. Keď OSN 31. júla 2023 prijala historický Dohovor o morskom práve o ochrane a udržateľnom využívaní morskej biodiverzity v oblastiach mimo vnútroštátnej právomoci (inšpirovanú Dohovorom o morskom dne), v New Yorku bola viditeľná úľava – ukázalo sa, že diplomacia môže ešte stále prinášať presvedčivé výsledky. Prijatie „paktu o budúcnosti” by bolo ďalším skromným víťazstvom, ktoré by potvrdilo, že členské štáty OSN majú stále záujem na spoločnom rokovaní, a to aj napriek vzájomným sporom.
Existuje však riziko, že vonkajšie politické napätie tento projekt skomplikuje. Ak bude vojna na Blízkom východe pkračovať v takej drastickej podobe a ak Rusko spustí novú ofenzívu na Ukrajine, diplomati budú mať problém udržať vyjednávania mimo rámec konfliktov. Diplomati z OSN pripomínajú, že summit sa uskutoční len dva mesiace pred americkými voľbami. V tejto súvislosti vyvstáva otázka, či sa Washingtonu oplatí hľadať kompromis, keď ho budúca administratíva môže bojkotovať, ako to bolo v prípade Parížskej dohody o zmene klímy. Povráva sa aj to, že Biden sa pre zaneprázdnenosť kvôli predvolebnej kampani ani nezúčastní. Neprítomnosť šéfa Bieleho domu by význam summitu mohla oslabiť.
Autor je riaditeľ sekcie OSN v International Crisis Group (New York)
Preložil Peter Žiak
