Miss development: Verejný záujem tvorby miest v čase financializácie
„Všeobecne panuje presvedčenie, že bankári financujú to, čo stavitelia stavajú. V skutočnosti je opak pravdou. Peniaze sú sine qua non. Ak máte peniaze, budete stavať.“
Citát developera z eseje americkej teoretičky mestského plánovania Susan Fainsteinovej s názvom Financialisation and justice in the city (Financializácia a spravodlivosť v meste) celkom presne vystihuje dynamiku, ktorú do mestského rozvoja priniesla financializácia. Stavitelia nestavajú to, čo je na mieste potrebné a žiadané z hľadiska verejného záujmu. Namiesto toho budujú projekty, ktoré majú potenciál zhodnotiť sa ako finančná investícia. To, akým spôsobom, kde a pre koho sa mestá budú rozvíjať, nevychádza z potrieb konkrétnej lokality, ale v čoraz väčšej miere podlieha kritériám nadnárodného finančného kapitálu.
Dá sa namietať, že bankový sektor bol s rozvojom miest vždy úzko prepojený a prispieval k sociálnej segregácii a gentrifikácii, avšak toto spojenectvo nabralo novú intenzitu a rozmery, a to práve prostredníctvom mechanizmov financializácie. Jej dôsledky sa naplno prejavili počas svetovej finančnej krízy v roku 2008, ktorá síce priniesla znovuzavedenie niektorých regulačných mechanizmov do finančného bankovníctva, jej dôsledky však pocítil primárne verejný sektor vo forme škrtov a úsporných opatrení. Na zlyhanie deregulovaných finančných špekulácií sme sa vyskladali všetci a platíme zaň daň vo forme znížených rozpočtov na školstvo, zdravotníctvo, kultúru, sociálne služby.
V oblasti mestského rozvoja sa podvyživenosť verejného sektora prejavuje v tom, že samosprávy nemajú dosť prostriedkov, aby na svojom území z vlastných zdrojov vybudovali dostupné bývanie, kultúrnu infraštruktúru, komunikácie, občiansku vybavenosť. Uzatvárajú preto partnerstvá s developerskými spoločnosťami, ktoré zároveň plnia rolu sprostredkovateľov medzi globálnymi finančnými investormi a lokálnymi samosprávami. Aké sú dynamiky tohto vyjednávania, akú pozíciu pri obhajovaní verejného záujmu (ne)zohráva miestna samospráva a aké možnosti občianskej participácie na mestotvorbe takéto public-private partnership vymedzuje, sa pokúsim analyzovať na príklade projektov Nové Lido a South Bank v Bratislave, ktorých investormi sú dve najsilnejšie finančné skupiny na slovenskom trhu – J&T a Penta.
Investičné súťaže krásy
Cieľom financializácie je transformovať pozemky a nehnuteľnosti na likviditu, zbaviť ich nadviazanosti na lokalitu a včleniť ich do obehu nadnárodných finančných transakcií. Výmenná hodnota tým totálne prevládne nad úžitkovou hodnotou. O budúcej podobe miest tak do veľkej miery rozhodujú investori a investorky, čo o danej lokalite nevedia nič, rozhodujú sa podľa abstraktných matematických operácií, ktoré majú predvídať výnosnosť projektu. Kritériá výnosnosti investície však nie sú exaktne dané. Teoretici a teoretičky financializácie sa zhodujú v tom, že rozhodnutie investorov je skôr tipovaním – viac ako z dát vychádza z viery a z momentálnych trendov. Indická ekonómka a teoretička mestského plánovania Sunanda Sen sa v tomto kontexte odvoláva na Keynesovu metaforu súťaží krásy. Neexistujú objektívne kritériá na jej zhodnotenie, porotcovia sa rozhodujú podľa toho, čo iní/iné hodnotia ako krásne.
Takéto náhodné, arbitrárne a do istej miery intuitívne kritériá podliehajúce trendom však majú zásadný vplyv na podoby mestského rozvoja. Územie Bratislavy je dnes v podstate rozparcelované medzi troch najväčších hráčov: finančné skupiny J&T, Pentu a realitnú spoločnosť HB Reavis. Ako predvídal ekonomický geograf David Harvey, v tomto ponímaní sú pozemky komoditou – ich hodnota sa vypočítava na základe toho, aké budúce prenájmy umožnia realizovať. Environmentálna, psychohygienická, sociálna hodnota území hrajú v tomto ponímaní len zanedbateľnú, symbolickú rolu.
Vieme si vôbec predstaviť takú podobu mestského rozvoja, kde by verejný záujem nebol obetovaný hodnotiacim kritériám finančných algoritmov?
Matematické abstrakcie a spontánne ekosystémy
Bratislavské Lido v súťaži krásy prepadá – z perspektívy verejnej správy, ako i developera a investorov, ktorí ho vidia ako trestuhodne zanedbané územie v centre mesta. Jeho hlavným previnením je neproduktívnosť. Územie medzi sídliskom Petržalka, Dunajom, Starým a Prístavným mostom je mestskou divočinou, kolážou plôch lužných lesov, brownfieldov zaniknutých kasární a panelární, pustnúcou záhradkárskou kolóniou, priestorom neformálnej aj formálnej rekreácie, sivej ekonomiky a útočiskom sociálne najslabších. Lido má ďaleko od nedotknutej rezervácie. Tvorí ho lužný les pozdĺž výrazne regulovaného toku rieky, invazívne, náletové aj endemické rastliny, záhradkárska kolónia, ktorú čiastočne obývajú ľudia bez domova, pozostatky slávneho riečneho kúpaliska a futbalového štadióna, najstarší bratislavský vodácky klub, stará hájovňa a škola, niekoľko rodinných domov, autoservis a nadjazd na most Apollo. Pre časté záplavy bol pravý breh Dunaja historicky obývaný najmä mestskou chudobou a od konca 19. storočia bolo Lido aj zónou mestskej rekreácie a športu. Práve na pozostatkoch športovej a vojenskej infraštruktúry boli pri vedeckých terénnych výskumoch lokality zaznamenané najvzácnejšie druhy – napríklad včela Epeolus tarsalis, ktorej hrozí vyhynutie v celej Európe alebo endemická rastlina Kochia laniflora. Záhradkársku kolóniu na Lide využívajú okrem záhradkárov aj ľudia bez domova, ktorí obývajú časť chatiek a vďaka blízkosti rieky a dostupnosti centra mesta tu majú pomerne vysoký životný štandard.
Hoci sa centrum mesta nachádza v tesnej blízkosti, hneď na protiľahlom brehu rieky, Lido si zachovalo svoj nízkoprahový a nekomerčný charakter. Jeho súčasťou sú okrem voľnočasových aktivít aj aktivity sivej ekonomiky, možno tu natrafiť na piknikujúce rodiny, popíjajúce hlúčiky dospievajúcich, kšefty prebiehajúce skrz stiahnuté okienka odstavených audi, sex alebo sexbiznis v kríkoch okolo rieky, odpadky a improvizované obydlia. Lido je jedným z posledných miest, kde možno len tak tráviť čas bez nutnosti legitimizovať svoju prítomnosť konzumom.
Medzi Petržalkou a Sky Parkom
Lido leží medzi dvoma maximálne odlišnými koncepciami mestského rozvoja: cez rieku čelí bratislavskému downtownu, Eurovei a Sky Parku Zahy Hadid a na opačnej strane ho ohraničuje sídlisko Petržalka, jeden z najväčších modernistických komplexov dostupného bývania v strednej Európe. Táto pozícia je vo vzťahu k súčasným dynamikám mestského rozvoja úplne presná. Kolonizácia divokých území už neprebieha s cieľom modernisticky upratať mesto a poskytnúť dôstojný štandard bývania pre desaťtisíce obyvateľov a obyvateliek. Cieľom finančnej kolonizácie je zastavať vágne terény tým, čo umožňuje maximalizovať zisky investorov. Obyvateľstvo, ale aj užívateľstvo nových developmentov je nepodstatné a druhoradé, ak vôbec. Hodí sa síce na developerské PR vizualizácie a na presadenie politických cieľov (napríklad v zmenách územnoplánovacích dokumentov), ale reálne nie je primárnou cieľovou skupinou rozvíjaných území. Tou sú investori.
Záujmy investorov a aktuálne platné kritériá krásy finančného kapitálu vyjednávajú so samosprávou developerské spoločnosti, v celom procese majú kľúčovú mediačnú úlohu. Ich úlohou je vztiahnuť abstraktné kritériá matematických operácií ku konkrétnemu mestskému územiu a pomocou nich ho skrotiť a kolonizovať. Developeri nastavujú v komunikácii so samosprávami hranicu medzi extraktivizmom a verejným záujmom. Mestské zastupiteľstvo by malo v celom procese hájiť verejný záujem, no často podlieha tlaku investorov, ktorí sú vplyvnými nadnárodnými hráčmi a v prípade Bratislavy si medzi sebou v podstate rozparcelovali celé mesto. Samosprávy tak nakoniec často reprodukujú nekritický diskurz investičných developmentov ako niečoho apriori pozitívneho a vo verejnom záujme, vďaka čomu Bratislava konečne „dobehne“ európske metropoly. Verejný záujem je definovaný v kontexte týchto tranzitologických komplexov a bez ohľadu na to, či nové administratívne a bytové jednotky nakoniec budú slúžiť svojmu účelu, alebo budú generovať zisk iba svojim investorom – ako istiny na finančných trhoch.
Územné plánovanie na pravom brehu Dunaja
Idea vybudovať na pravom brehu Dunaja novú štvrť mesta nie je nová. Už v povojnovom období sa predpokladalo, že územie na východ od najväčšieho historického parku, Sadu Janka Kráľa, bude moderným pravobrežným centrom Bratislavy. Vychádzajúc z modernistických predstáv o funkčnom členení mesta dlho prevládala predstava, že celé územie bude slúžiť na kultúrno-spoločenské účely a administratívu s dominantou veľkého športového štadióna a radnice Petržalky. Aktuálne platný územný plán zóny Celomestské centrum Petržalka schválený v roku 2006 reflektuje tento trend. Popri kultúrno-spoločenských stavbách má tvoriť zásadnú časť Lida bytová výstavba. Mestský plán pritom nezabraňuje mestskému rozvoju ako takému, kladie však limity ziskom, ktoré môžu investori vyťažiť z daného územia, a to najmä tým, že popri funkčnom mixe reguluje hustotu a výšku zástavby.
V roku 2016 bola vypracovaná a prerokovaná urbanistická štúdia zóny, ktorej zadávateľmi sú spoločnosti Popper Capital a Inlogis V s napojením na J&T Real Estate a HB Reavis Group. Spoluautorom ideového návrhu urbanistickej štúdie je štúdio Compass. Štúdia obstaraná investormi a vypracovaná developerom má za cieľ nahradiť aktuálne územný plán zóny z roku 2006 tak, aby to umožnilo maximalizovať zisk vyťažený z územia.
Public-private partnership v rozvoji mesta: starchitekti verzus územné regulácie
V roku 2022 odpredala realitná spoločnosť HB Reavis pozemky na pravom brehu Dunaja finančnej skupine Penta. Nasledovala medzinárodná verejná súťaž South Bank, na ktorej sa okrem iných zúčastnili hviezdne architektonické štúdiá OMA či Zaha Hadid Architects. Podmienky súťaže však nerešpektovali aktuálne platné územné plány mesta a zóny, ale zadanie pracovalo s takými reguláciami, ktoré sa investori snažia v zóne presadiť. Aj to je jeden zo spôsobov vyvíjania tlaku na samosprávy, ako i na verejnosť. Vizualizácie víťazného projektu komunikujú, že o všetkom už bolo rozhodnuté. Nie je to však pravda.
Investori sa najskôr rozhodli presadiť zmeny na úrovni územného plánu mesta. Východiskom k nim bola štúdia obstaraná investormi, ktorá však bola v čase pripomienkovania Zmien a doplnkov územného plánu verejnosti neprístupná, s odvolaním sa na ochranu autorských práv. Až po zverejnení otvoreného listu primátorovi a vytváraní verejného tlaku bola štúdia zverejnená, a to takmer dva mesiace po možnosti pripomienkovať zmeny a doplnky územného plánu.
Jedným z najdôležitejších prvkov predmetnej štúdie je deregulácia. Developeri sa v nej snažia odstrániť aktuálne platnú výškovú reguláciu a nahradiť ju jediným limitom – požiadavkami letiska M.R. Štefánika. Vplyv výškových budov na dynamiku podzemných vôd štúdia nijako nezohľadňuje. Pravý breh Dunaja je pritom jedným z posledných miest, kde dochádza k vsakovaniu zrážkových vôd do podzemných vrstiev, čo je kľúčové pre kvalitu podzemných a pitných vôd v neďalekých zdrojoch.
Zároveň chce štúdia presadiť zvýšenie intenzity využívania územia a zvýšiť zastavanú plochu o 33,7 percenta hrubých podlažných plôch (z celkovej rozlohy 721 694 m2 na 959 854 m2). Hlavným kompenzačným opatrením zo strany developerov za toto enormné navýšenie má byť poskytnutie 7 828 m2 hrubých podlažných plôch do bytového fondu mesta. V Memorande o spolupráci sa však uvádza, že v prípade schválenia ďalšej (inej) aktualizácie územno-plánovacej dokumentácie, ktorá by zmenila spôsob a/alebo znížila intenzitu využívania územia na bývanie, občiansku či inú vybavenosť, nárok hlavného mesta na nadobudnutie plôch bytov bude pomerne znížený, respektíve zanikne. Po vzájomnej dohode môže byť plnenie zabezpečené aj inou formou, napríklad nekomerčnou občianskou vybavenosťou alebo verejnoprospešnou stavbou. Takéto znenie je mimoriadne vágne, čo investorom umožňuje odstúpiť od stanovených záväzkov bez akéhokoľvek postihu.
Štúdia nezohľadňuje vplyv takejto intenzívnej výstavby na uhlíkovú stopu mesta či oteplenie mikroklímy bratislavského Lida ako jedného z mestských ostrovov chladu. Štúdia takisto hovorí o navýšení nivelety územia po úroveň hrádze, najmä pre možnosť budovať podzemné garáže v území s vysokou hladinou podzemných vôd. Navýšenie terénu bude mať devastačné následky pre lokálne ekosystémy. Hlavným kompenzačným opatrením v tomto prípade má byť obnova pôvodného dunajského ramena, čo je nákladný, ale z hľadiska ekosystému lužných lesov zásadný krok. Štúdia však pripúšťa možnosť, že obnova dunajského ramena môže byť realizovaná len v jeho spodnej časti, pričom horná bude nahradená súkromne prevádzkovaným prístavom.
Keďže zmeny a doplnky územného plánu stále neboli schválené, a tiež vzhľadom na to, že mesto stále vlastní 30 percent pozemkov v území, sa jeho vyjednávacia pozícia ukazuje ako nepochopiteľne slabá. Štúdia sa ju snaží oslabiť prostredníctvom navrhovanej výmeny pozemkov. Na jej základe by investori vlastnili stavebné parcely a pozemky, z ktorých je možné generovať zisk, kým mestu zostávajú pozemky pod infraštruktúrou a verejnými priestormi vyžadujúce údržbu, starostlivosť a náklady s tým spojené. Nielenže investori získali pozemky hlboko pod trhovú cenu, svoj zisk sa ešte snažia ďalej znásobiť tým, že náklady spojené s údržbou infraštruktúry a verejných priestorov delegujú na mesto. Náklady na vybudovanie infraštruktúry a verejných priestorov budú z veľkej časti hradené z verejných zdrojov – do výšky 70 percent z výšky regionálneho poplatku za rozvoj.
Mestský rozvoj inak
Jedným z dôsledkov financializácie je, že podoby mestského rozvoja určuje ich potenciálna výnosnosť na medzinárodných finančných trhoch. Konkrétne územie mesta je tak redukované na matematickú abstrakciu, pričom maximalizácia ziskov vyťažených z územia valcuje ostatné roviny mestotvorby: sociálnu inklúziu a rôznorodosť, dostupnosť, environmentálnu bohatosť a udržateľnosť, právo na bývanie, na čisté a znesiteľné prostredie, na pitnú vodu. Následkom financializácie strácajú samosprávy rozhodujúce slovo v tom, pre koho je mesto určené. Samotné budovanie nových bytových jednotiek ešte nerieši dostupnosť bývania, treba, aby mesto v tomto smere aplikovalo ďalšie regulačné opatrenia. Vízia mesta krátkych vzdialeností, na ktorú sa magistrát odvoláva ako na nástroj riešenia suburbanizácie a dopravného zaťaženia mesta, má zmysel, len ak na Lide nevzniknú neobývané investičné byty. Bez ďalších regulácií zo strany mesta, napríklad vo forme zdanenia investičných bytov, však nič nezaručuje, že mesto krátkych vzdialeností nebude nakoniec mestom duchov s obrovskou uhlíkovou stopou. Klimatické dosahy 960-tisíc m2 novej výstavby zaplatia všetci obyvatelia a obyvateľky mesta – prostredníctvom zvýšenia teploty mikroklímy mesta, prostredníctvom ohrozenia kvality pitných vôd. Tieto aspekty však urbanistická štúdia, ani aktuálne politiky mesta nijako nezohľadňujú.
Ak v Londýne, kde je tlak globálneho kapitálu na lokálny realitný trh neporovnateľne vyšší, mesto postupne transformuje nevyužívané kancelárske priestory na sociálne bývanie, načo sa v Bratislave plánuje ich masívna výstavba? Je v postpandemickej situácii, keď firmy čoraz viac akceptujú prácu z domu, potrebné stavať nové kancelárie? Nemali by v novej štvrti vznikať aj iné pracovné príležitosti, dostupné pre nižšiu a nižšiu strednú triedu?
Starosta mestskej časti Saint-Ouen vyjednal v roku 2005, aby súčasťou miestneho developmentu v porovnateľnej veľkosti s developmentom na Lide (824 000 m2) bolo sociálne bývanie na úrovni 40 percent všetkých bytových jednotiek. Využil na to strategický moment schvaľovania zmien v územnom pláne. Mesto do developmentu zároveň investovalo prostriedky prostredníctvom dotácií na úrovni viac ako štvrtiny celkových investícií. Takýto vklad, aj na úkor zadlženia, chápalo mesto ako jeden z nástrojov redistribučných politík, prostredníctvom ktorých dokázala samospráva nestratiť rozhodovaciu pozíciu v tom, pre koho je mesto určené.
Ďalší model, singapurské verejné bývanie, ponecháva pozemky vo verejnom vlastníctve, ale kupujúci vlastnia jednotlivé bytové jednotky, ktoré môžu ďalej predávať na súkromnom trhu. Počiatočná kúpna cena je vďaka štátnej dotácii nižšia ako náklady, kupujúci dostávajú dotácie na hypotéky, pričom zvyšovanie hodnoty, ani predajná cena nie sú limitované. Rast hodnoty pozemkov však pripadá verejnému sektoru.
Podobne funguje model Erbbaurecht (právo stavby), ktorý sa používa v Nemecku alebo vo Švajčiarsku, v rámci ktorého samospráva neodpredáva pozemky developerom, ale poskytuje im právo stavať na nich s tým, že si ich po uplynutí určitého času môže nárokovať späť. Samosprávy tak nestrácajú možnosť rozhodovať o pozemkoch vo verejnom vlastníctve v dlhodobom horizonte.
Obyvatelia švajčiarskeho meste Bazilej si v roku 2016 v referende dokonca odhlasovali úplný zákaz predaja verejných pozemkov a poverili samosprávu získaním ďalších.
Bez ďalších regulácií a sebavedomého vyjednávania verejného záujmu zo strany verejnej správy budú proklamované „mestá pre ľudí“ v skutočnosti hazardnou reality šou vzdialených investorov, podliehajúcich súťažiam krásy finančných algoritmov.
Autorka je kultúrna antropologička.
Text je skrátenou verziou rovnomennej eseje z publikácie Mestský rozvoj pre koho? Bratislavské Lido medzi vágnym terénom a expanziou centra. Eliška Mazalanová, Ivana Rumanová a Peter Szalay (eds.), tranzit.sk: Bratislava, 2023.